Abstract
Norsk bistandspolitikk 1961-1996: En studie av forholdet mellom politisk innhold og prosess
Oppgavens problemstillinger:
1) Har utviklingen av bistandspolitikkens innhold fellestrekk med utviklingen av annen
offentlig politikk, og kan "allmenngyldige" trekk ved bistandspolitikken forklare prosessens
karakter av konsensus eller konflikt?
2) Har eventuelle konflikter i fastsettelsen av bistandspolitikkens innhold med ulikt syn på
utvikling å gjøre?
Oppgavens formål har vært å studere bistandspolitikken innholdsside og forholdet til den politiske prosess der politikken fastlegges. Jeg har valgt å forstå prinsippmeldinger om bistand som politisk innhold. Dette politikkinnholdet har i varierende grad forårsaket konflikt i Stortingets utenrikskomite og i plenum. Stortingets behandling av meldingene er altså tolket som politisk prosess. Det er med andre ord politikkens fastsettelse på det overordnede politiske nivået som har vært av interesse i denne oppgaven.
Teorigrunnlag har jeg valgt på grunnlag av empirien. Jeg ville ta utgangspunkt i politikkens innhold. Innenfor denne delen av offentlig politikk har bl. a. Theodore Lowi og Francesco Kjellberg vært bidragsytere. Jeg ville studere om deres typologier om innhold i offentlig politikk og forholdet til den politiske prosess var fruktbare for studiet av bistandspolitikken som er en del av Norges utenrikspolitikk. Francesco Kjellberg karakteriserer politikkinnholdet ved hjelp av tre variabler: godets grad av delbarhet, opprettelse av generelle regler og preg av omfordeling.
Ettersom bistandspolitikken beskjeftiger seg med utvikling, ønsket jeg også å vite om betraktninger om utvikling over tid hadde skiftet og om utviklingsspørsmål hadde forårsaket konflikt mellom partiene på Stortinget.
Jeg fant at Kjellbergs typologi på mange måter var fruktbar for studiet av bistandspolitikkens fastsettelse på Stortinget. I fremstillingen av hvert tiårs politikkinnhold og politiske prosess siden 60-tallet, fant jeg at den politiske prosessen frem til midten av 80-tallet i høy grad var preget av konsensus. Ifølge Kjellbergs typologi vil en slik prosess fremtre når politikkinnholdet ikke fastsetter klare regler for tildeling, når godet ikke preges av rivaliserende forbruk (delbart) og når omfordelingshensyn ikke er fremtredende.
Jeg fant at politikken i disse årene i liten grad prioriterte klart mellom ulike kanaler for bistand (de tre bilaterale kanalene er: stat-til-stat bistand, støtte til private organisasjoner og støtte gjennom næringslivet). Politikken var ikke kjennetegnet av opprettelse av entydige regler for tildelinger som omfordelte et knapt og delbart gode. Årsaken kan ligge i bistandsbudsjettets stadige ekspansjon. Ettersom overføringene til bistandsformål stadig ekspanderte, var en slik prioritering ikke nødvendig. Det er viktig å tilføye her at det for to av bistandskanalene (stat-til-stat bistand og næringslivsordninger) ble opprettet generelle regler som skulle styre tildelingene. Men det ble ikke gjennomført noen skarp prioritering kanalene imellom. Godet er altså delbart, men oppfattes ikke av stortingsrepresentantene som et grunnlag for rivalisering.
Fra midten av 80-tallet kjennetegnes politikken av at et relativt stabilt mindretall (KrF, Sp og SV) har innsigelser til regjeringens forslag til politikk. Mindretallet kritiserer regjering og stortingsflertallet (Ap, H) for en tiltakende egennyttig bistand, en bistand som prioriterer feil mellom kanalene for bistand. I denne perioden har overføringemålet ligget relativt stabilt på 1% av BNP. Det kan altså virke som om godet i større grad oppfattes som knapt og preget av rivaliserende forbruk, der tildeling til en kanal nødvendigvis må medføre at de andre blir "skadelidende". Her finnes det klare fellestrekk med Kjellbergs typologi.
En annen side ved bistandspolitikkens utvikling fra 80-tallet, er at oppfatning av utvikling i tiltakende grad er blitt politisk. Demokratiutvikling og "godt styresett" er kommet i sentrum av det nye utviklingsbegrepet. Regjeringen Brundtland har fastslått at en fleksibel bistandspolitikk i større grad vil kunne svare på utfordringene innenfor denne virkelighetsoppfatningen. Tidligere etablerte prinsipper for tildeling bør etter Regjeringens mening kunne omgås. En svært viktig konfliktlinje mellom regjering og et mindretall i Stortinget (KrF, Sp og SV) dreier seg om bistandspolitikkens fremtid. Skal den knyttes nærmere opp mot utenrikspolitikken, eller skal den følge tidligere fastlagte prinsipper? Mindretallet ønsker en klar presisering av hva som kan karakteriseres som bistand, og dekkes over bistandsbudsjettet.